DDL Zan: o que era e por que foi rejeitado

O DDL Zan — formalmente o projeto de lei n. 2005 da XVIII Legislatura, intitulado “Medidas de prevenção e combate à discriminação e à violência por motivos baseados no sexo, no gênero, na orientação sexual, na identidade de gênero e na deficiência” — representa a tentativa mais orgânica já realizada pelo Parlamento italiano de dotar o país de uma lei contra os crimes de ódio homotransfóbicos [2][10]. Aprovado pela Câmara dos Deputados em 4 de novembro de 2020 com 265 votos favoráveis, 193 contrários e um abstenção [1], o texto foi afundado no Senado em 27 de outubro de 2021 através de uma votação processual por escrutínio secreto que impediu a sua discussão [3][4].

A sua rejeição deixou a Itália sem uma lei específica contra a discriminação e a violência motivadas pela identidade de gênero e pela orientação sexual — um vazio normativo que, em 2026, ainda não foi preenchido.

Quem propôs o DDL Zan

O projeto de lei leva o nome do seu relator, Alessandro Zan, deputado do Partido Democrático eleito em Pádua. Nascido em 4 de outubro de 1973, engenheiro de telecomunicações por formação, Zan tem uma longa história de ativismo pelos direitos civis: presidente da Arcigay Pádua, organizador do Pride nacional em 2002, conselheiro municipal e assessor em Pádua, e finalmente parlamentar desde 2013. Na XVII Legislatura, foi relator da lei sobre as uniões civis (lei Cirinnà), aprovada em maio de 2016.

O DDL Zan não era uma proposta isolada. O texto unificado nasceu da fusão de cinco propostas de lei depositadas na Câmara: a n. 107 (Boldrini e Speranza), a n. 569 (Zan e outros), a n. 868 (Scalfarotto e outros), a n. 2171 (Perantoni e outros) e a n. 2255 (Bartolozzi) [10]. O tema já havia sido objeto de discussão na XVII Legislatura com o DDL Scalfarotto, nunca aprovado pelo Senado.

A cronologia do iter parlamentar

Na Câmara dos Deputados (2018-2020)

As diversas propostas de lei foram depositadas entre 2018 e 2019. A discussão em Assembleia na Câmara começa em 3 de agosto de 2020 e conclui-se em 4 de novembro de 2020, quando o texto unificado é aprovado por escrutínio secreto com 265 votos favoráveis, 193 contrários e um abstenção [1].

A favor votaram PD, Movimento 5 Stelle, Italia Viva e LeU. Contrários Lega, Fratelli d’Italia e a maioria do Forza Italia, embora cinco deputados do Forza Italia tenham votado a favor em dissidência do próprio grupo. A oposição havia depositado mais de 800 emendas com claro intuito obstrucionista [1].

No Senado: o bloqueio em Comissão (2021)

O texto que chegou ao Senado com o número S. 2005 foi atribuído à Comissão de Justiça, presidida pelo senador leghista Andrea Ostellari. O presidente da Comissão assumiu também o papel de relator do projeto — uma escolha contestada pelo PD e pelos apoiadores da lei, que viam nela uma tentativa de retardar o andamento.

Por meses, o texto ficou bloqueado. Ostellari promoveu audiências, propôs textos alternativos e adiou repetidamente a calendarização. Em 28 de abril de 2021, a Comissão votou por maioria (13 favoráveis, 11 contrários) a calendarização do DDL, mas sem fixar uma data precisa para a chegada ao Plenário.

O debate do verão de 2021

Entre junho e julho de 2021, o debate político se inflamou. Três artigos tornaram-se o centro da controvérsia: o artigo 1 (definições, em particular o conceito de “identidade de gênero”), o artigo 4 (a chamada “cláusula de salvaguarda de ideias” sobre a liberdade de expressão) e o artigo 7 (a instituição do Dia Nacional contra a Homotransfobia).

O 6 de julho de 2021 representou um momento crucial: as forças políticas não conseguiram encontrar um compromisso sobre a revisão desses três artigos. O Italia Viva, através do senador Ivan Scalfarotto, propôs uma mediação que previa a reescrita dos artigos contestados, partindo do texto do antigo DDL Scalfarotto. O PD e o Movimento 5 Stelle recusaram, sustentando que o texto aprovado pela Câmara não deveria ser modificado. O centro-direita pediu a eliminação da referência à identidade de gênero do artigo 1.

A votação secreta de 27 de outubro de 2021

Em 27 de outubro de 2021, o DDL Zan chegou finalmente ao Plenário do Senado. Mas não para a discussão dos artigos: Lega e Fratelli d’Italia apresentaram um requerimento de não passagem ao exame dos artigos, a chamada ”guilhotina” — uma moção processual que, se aprovada, impede a discussão do texto e causa a sua morte parlamentar.

A votação ocorreu por escrutínio secreto. O resultado: 154 votos a favor da guilhotina, 131 contrários, 2 abstenções [3][4]. O DDL Zan morreu.

A votação secreta revelou a presença de pelo menos 16 franco-atiradores — senadores pertencentes a partidos que oficialmente apoiavam a lei (PD, M5S, Italia Viva, LeU) mas que votaram contra. O centro-esquerda, no papel, teria tido os números para bloquear a guilhotina, mas as defecções internas inverteram o resultado [4].

A aprovação da guilhotina foi recebida no Plenário com aplausos e exultação dos bancos do centro-direita — imagens que permanecem entre as mais controversas da legislatura.

O que previa o DDL Zan: os dez artigos

O texto era composto por dez artigos, divisíveis em dois blocos: a parte penal-repressiva (artigos 1-6) e a parte propositiva e preventiva (artigos 7-10) [2][9].

Artigo 1: as definições

O artigo 1 estabelecia as definições dos termos utilizados no texto [2][9]:

• Sexo: o sexo biológico ou registral
• Gênero: qualquer manifestação exterior de uma pessoa que seja conforme ou contrastante com as expectativas sociais ligadas ao sexo
• Orientação sexual: a atração sexual ou afetiva por pessoas do sexo oposto, do mesmo sexo, ou de ambos os sexos
• Identidade de gênero: a identificação percebida e manifestada de si em relação ao gênero, mesmo que não correspondente ao sexo

Este artigo era o mais contestado. Os críticos sustentavam que a definição de “identidade de gênero” era demasiado ampla e juridicamente imprecisa. Os apoiadores respondiam que a definição estava alinhada com a jurisprudência da Corte Constitucional italiana e com o direito internacional.

Artigos 2 e 3: a extensão da tutela penal

O coração da lei. Os artigos 2 e 3 modificavam os artigos 604-bis e 604-ter do código penal — as normas já existentes que punem a propaganda e a instigação a delinquir por motivos de discriminação racial, étnica e religiosa (introduzidas pela lei Mancino de 1993 e posteriormente incorporadas ao código penal) [2][9].

O DDL Zan acrescentava a essas normas os motivos baseados no sexo, no gênero, na orientação sexual, na identidade de gênero e na deficiência. Na prática, as mesmas proteções penais já existentes para as discriminações raciais e religiosas seriam estendidas.

As penas previstas:

• Reclusão até um ano e seis meses ou multa até 6.000 euros para quem propaga ideias discriminatórias ou instiga a cometer atos de discriminação baseados nesses motivos
• Reclusão de seis meses a quatro anos para quem instiga a cometer ou comete violência pelos mesmos motivos

O artigo 3 estendia também a agravante do artigo 604-ter (aumento da pena até metade) aos crimes cometidos com finalidade de discriminação baseada no sexo, gênero, orientação sexual, identidade de gênero ou deficiência.

Artigo 4: a cláusula de salvaguarda de ideias

O artigo 4 representava a tentativa de equilibrar a tutela penal com a liberdade de expressão. O texto dizia [2][9]:

“Ficam salvaguardadas a livre expressão de convicções ou opiniões, bem como as condutas legítimas relacionadas ao pluralismo de ideias ou à liberdade de escolhas, desde que não idôneas a determinar o perigo concreto da prática de atos discriminatórios ou violentos.”

Esta cláusula, conhecida como “emenda Costa” pelo nome do deputado do Forza Italia que a propôs, estabelecia um princípio claro: expressar uma opinião não constituía crime. O crime ocorria apenas quando a expressão fosse idônea a provocar o perigo concreto de atos discriminatórios ou violentos. Os críticos sustentavam, ainda assim, que a formulação era insuficiente para proteger a liberdade de expressão.

Artigos 5 e 6: pena acessória e condição da vítima

O artigo 5 modificava o decreto-lei de 26 de abril de 1993, n. 122, estendendo as penas acessórias (como a obrigação de prestar atividade não remunerada em favor da coletividade) também aos crimes motivados pela discriminação por sexo, gênero, orientação sexual, identidade de gênero e deficiência [9].

O artigo 6 modificava o artigo 90-quater do código de processo penal, inserindo entre as condições de particular vulnerabilidade da vítima também aquelas ligadas à identidade de gênero, ao sexo, ao gênero, à orientação sexual e à deficiência [9].

Artigo 7: o Dia Nacional

O artigo 7 instituía o 17 de maio como Dia Nacional contra a Homofobia, a Lesbofobia, a Bifobia e a Transfobia, em coincidência com o Dia Internacional existente. A data recorda o 17 de maio de 1990, quando a Organização Mundial da Saúde removeu a homossexualidade da lista de doenças mentais [2].

O artigo previa que as escolas de todas as ordens e graus pudessem organizar iniciativas de sensibilização nessa data, respeitando a autonomia escolar e o plano trienal da oferta formativa. Os críticos viam nessa disposição um risco de “propaganda gender” nas escolas; os apoiadores respondiam que se tratava de iniciativas facultativas, não obrigatórias, voltadas ao combate ao bullying.

Artigos 8, 9 e 10: estratégia, centros e monitoramento

Os últimos três artigos diziam respeito à prevenção [2]:

• O artigo 8 previa a elaboração de uma estratégia nacional para a prevenção e o combate às discriminações por motivos ligados à orientação sexual e à identidade de gênero, com periodicidade trienal
• O artigo 9 instituía centros contra a discriminação, distribuídos pelo território nacional, capazes de oferecer assistência jurídica, psicológica, sanitária e social às vítimas
• O artigo 10 atribuía ao ISTAT a tarefa de realizar, pelo menos a cada três anos, pesquisas estatísticas sobre discriminações por orientação sexual e identidade de gênero, fornecendo ao legislador dados atualizados para calibrar as políticas públicas

O debate político: as razões dos favoráveis e dos contrários

As razões a favor

Os apoiadores do DDL Zan — PD, Movimento 5 Stelle, LeU e parte do Forza Italia — apresentavam argumentos jurídicos e sociais:

• A Itália não tinha uma lei específica contra os crimes de ódio homotransfóbicos, ao contrário da maioria dos países da Europa Ocidental
• A lei Mancino (1993) protegia das discriminações raciais, étnicas, nacionais e religiosas, mas não daquelas baseadas na orientação sexual ou na identidade de gênero: um vazio que o DDL Zan teria preenchido seguindo a mesma lógica normativa
• O DDL não criava novos crimes, mas estendia tutelas já existentes a novas categorias de vítimas
• A cláusula de salvaguarda de ideias do artigo 4 garantia expressamente a liberdade de expressão

As razões contra

A oposição ao DDL Zan — Lega, Fratelli d’Italia, a maioria do Forza Italia e setores do mundo católico — concentrava-se em alguns pontos:

• A definição de “identidade de gênero” no artigo 1 era considerada demasiado vaga e subjetiva, com o risco de criar incerteza na aplicação penal
• O artigo 4 não oferecia garantias suficientes para a liberdade de expressão, em particular para quem expressasse posições religiosas contrárias à homossexualidade ou à transição de gênero
• O artigo 7, com as iniciativas nas escolas, era visto como uma intrusão no âmbito educativo e como um possível veículo daquela que era definida “ideologia gender”
• O Senado propunha partir de um texto alternativo que se limitasse a estender a lei Mancino sem as definições do artigo 1 e sem os artigos 7 e seguintes

Alguns, como o Italia Viva, não eram contrários ao princípio da lei, mas consideravam que o texto era melhorável e que o PD havia errado ao recusar toda mediação.

A intervenção do Vaticano: a nota verbal de junho de 2021

Em 17 de junho de 2021, um evento sem precedentes na história das relações entre Itália e Santa Sé marca uma virada no debate. Paul Richard Gallagher, secretário para as Relações com os Estados da Secretaria de Estado vaticana, entrega à embaixada italiana junto à Santa Sé uma nota verbal — um documento diplomático oficial — em que se afirma que o DDL Zan violaria a Concordata entre Itália e Santa Sé [5][6].

A nota faz referência ao artigo 2 do Acordo de Revisão da Concordata de 1984, que assegura à Igreja Católica a “liberdade de organização, de exercício público do culto, de exercício do magistério e do ministério episcopal” (parágrafo 1) e garante “aos católicos e às suas associações e organizações a plena liberdade de reunião e de manifestação do pensamento pela palavra, pela escrita e por qualquer outro meio de difusão” (parágrafo 3) [5].

Segundo a Secretaria de Estado vaticana, a criminalização das condutas discriminatórias por motivos baseados na identidade de gênero poderia incidir negativamente sobre essas liberdades, limitando a possibilidade para a Igreja e os católicos de expressar as próprias posições doutrinárias sobre temas como a homossexualidade e a transição de gênero [5][6].

A intervenção é sem precedentes: nunca antes a Santa Sé havia invocado a Concordata para intervir no iter de aprovação de uma lei italiana [6].

A reação do governo e das instituições é imediata. O presidente da Câmara Roberto Fico declara que “o Parlamento é soberano e não aceita ingerências”. O presidente do Conselho Mario Draghi, respondendo no Parlamento, afirma: “A Itália é um Estado laico, não é um Estado confessional. O Parlamento é livre para discutir e legislar” [14]. Ao mesmo tempo, Draghi precisa que as garantias concordatárias devem ser respeitadas.

O debate sobre a nota vaticana polariza ainda mais a frente política. Para os apoiadores do DDL, a intervenção confirma a ingerência da Igreja na política italiana. Para os contrários, a nota demonstra que o texto é problemático e deve ser modificado.

A votação no Senado: anatomia de um fracasso

O procedimento da “guilhotina”

A guilhotina (tecnicamente: voto de não passagem ao exame dos artigos) é um mecanismo processual que, se aprovado, impede a discussão artigo por artigo do projeto de lei e causa a sua morte parlamentar. O texto não pode ser reapresentado na mesma forma por pelo menos seis meses [3].

O requerimento é apresentado por Lega e Fratelli d’Italia. A votação ocorre por escrutínio secreto.

Os números de 27 de outubro

O resultado: 154 favoráveis à guilhotina, 131 contrários, 2 abstenções [3][4].

Os grupos que apoiavam o DDL Zan dispunham no papel de cerca de 147 senadores; o centro-direita tinha cerca de 138. A votação secreta permitiu que pelo menos 16 franco-atiradores votassem contra sem ser identificados [4]. As acusações concentram-se no Italia Viva, mas também em dissidentes internos do PD e do M5S. Matteo Renzi declara que os franco-atiradores são “pelo menos 40” e acusa PD e Cinco Estrelas de “arrogância” por terem recusado toda mediação.

As reações

Alessandro Zan fala de “um pacto de civilização traído por quem perseguiu as sirenes soberanistas” [4]. Ivan Scalfarotto, do Italia Viva, rebate que o PD afundou a sua própria lei ao recusar qualquer compromisso. O secretário do PD Enrico Letta define a jornada como “uma página negra para o Parlamento”. Matteo Salvini (Lega) e Giorgia Meloni (FdI) falam de “vitória do bom senso”.

O que resta sem o DDL Zan: o vazio normativo

A lei Mancino e os seus limites

Na Itália, a proteção penal contra os crimes de ódio é confiada à lei Mancino (lei de 25 de junho de 1993, n. 205), que sanciona a incitação ao ódio, à violência e à discriminação por motivos raciais, étnicos, nacionais e religiosos. A lei prevê uma agravante especial (aumento da pena até metade) para os crimes cometidos com finalidade de discriminação por esses mesmos motivos.

O ponto crucial é que a lei Mancino não inclui entre os motivos protegidos a orientação sexual, a identidade de gênero, o sexo ou a deficiência. Isto significa que uma agressão motivada pelo preconceito racial beneficia de uma tutela penal reforçada, enquanto uma agressão motivada pelo ódio homotransfóbico não.

As vítimas de crimes de ódio homotransfóbicos podem recorrer às normas penais ordinárias (lesões, ameaças, violência privada), mas sem o reconhecimento da motivação discriminatória como agravante específica. Não existem sequer um dia nacional oficial, uma estratégia de combate ou centros antidiscriminação dedicados financiados pelo Estado — todos elementos que o DDL Zan teria introduzido [2].

A Itália e a Europa: uma comparação

A falta de uma lei contra a homotransfobia coloca a Itália numa posição anômala no contexto europeu. A maioria dos países da Europa Ocidental adotou normativas específicas já há anos [7][8][13].

Países com leis específicas

• França: desde 2003, o código penal francês considera a homofobia uma agravante. A incitação ao ódio motivada pela orientação sexual é punida com um ano de reclusão e 45.000 euros de multa [7]
• Espanha: desde 1995, os crimes de ódio por orientação sexual e identidade de gênero são punidos pelo código penal. O motivo homofóbico ou transfóbico é uma agravante genérica aplicável a qualquer crime [7]
• Suécia: a discriminação por orientação sexual é punida desde 1987; em 2009 a tutela foi estendida à identidade de gênero. A incitação ao ódio baseada na orientação sexual é crime constitucional desde 2002 [7]
• Bélgica: o código penal pune a incitação ao ódio e à discriminação por orientação sexual e identidade de gênero [7][8]
• Irlanda, Portugal, Dinamarca, Países Baixos, Croácia: todos dispõem de normas penais que incluem a orientação sexual e, na maioria dos casos, a identidade de gênero entre os motivos protegidos [7][13]

A abordagem alemã

A Alemanha representa um caso intermediário: não menciona explicitamente a orientação sexual ou a identidade de gênero nas normas sobre crimes de ódio, mas o artigo 130 do código penal alemão pune quem “incita ao ódio ou à violência contra elementos da população” — uma formulação suficientemente ampla para ser aplicada também aos casos de homotransfobia [7].

Os números europeus

Em onze Estados membros da União Europeia, as normas sobre crimes de ódio cobrem explicitamente tanto a orientação sexual quanto a identidade de gênero. Em doze Estados membros, é considerado crime incitar ao ódio, à violência ou à discriminação com base na orientação sexual [7][8]. A Itália está entre os poucos países da Europa Ocidental sem qualquer normativa específica nesta matéria.

O que aconteceu após a rejeição

A tentativa de 2022

Em 4 de maio de 2022, o secretário do PD Enrico Letta, juntamente com o próprio Zan e as senadoras Malpezzi e Monica Cirinnà, deposita novamente o texto do DDL Zan no Senado, no mesmo formato idêntico aprovado pela Câmara em 2020. A proposta nunca é examinada e caduca com o fim antecipado da XVIII Legislatura em setembro de 2022, causado pela queda do governo Draghi [11].

A nova versão sem os artigos contestados

Na XIX Legislatura, Alessandro Zan deposita na Câmara uma nova proposta de lei que retoma o conteúdo do DDL original, mas com duas diferenças substanciais: são eliminados o artigo 1 (as definições, incluída a de identidade de gênero) e o artigo 4 (a cláusula de salvaguarda de ideias) [11]. A intenção é superar os dois pontos que haviam alimentado as objeções do centro-direita e do Vaticano, mantendo a extensão das tutelas penais.

No entanto, com uma maioria parlamentar de centro-direita (Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia) e um governo liderado por Giorgia Meloni, a proposta não tem qualquer possibilidade de ser discutida. Em março de 2026, não consta calendarizada em nenhuma comissão.

As leis regionais: um mosaico fragmentado

Na ausência de uma norma nacional, algumas regiões introduziram leis locais contra a homotransfobia: Ligúria (2009), Marcas (2010), Sicília (2015), Piemonte (2016), Úmbria (2017), Emília-Romanha (2019), Campânia (2020) e Puglia (2024) [12]. A lei regional da Puglia, aprovada em 9 de julho de 2024, é a primeira a incluir explicitamente a tutela contra a homolesbobitransfobia e o capacitismo.

Essas leis regionais, no entanto, apresentam limites estruturais: não preveem sanções penais (matéria reservada ao Estado), não se aplicam em todo o território nacional e, como apontado por diversas análises, frequentemente permanecem como “bandeiras” sem instrumentos concretos de execução [12]. O resultado é uma proteção de geometria variável, que depende da região onde se vive.

Alessandro Zan no Parlamento Europeu

Em 2024, Alessandro Zan é eleito para o Parlamento Europeu nas fileiras do PD e nomeado vice-presidente da Comissão de Liberdades Civis, Justiça e Assuntos Internos (LIBE). A sua atividade desloca-se do cenário nacional para o europeu, onde as questões de discriminação e crimes de ódio baseados na orientação sexual e na identidade de gênero são abordadas a nível comunitário.

O DDL Zan no contexto dos direitos trans na Itália

A rejeição do DDL Zan não é um episódio isolado, mas insere-se num quadro mais amplo de direitos ainda ausentes para as pessoas trans na Itália. A ausência de uma lei contra a homotransfobia soma-se à falta de autodeterminação de gênero, às dificuldades no acesso à saúde de afirmação de gênero e à recente introdução do DDL Disforia que ameaça limitar ainda mais o acesso aos cuidados para os menores trans.

O DDL Zan tinha o mérito de abordar a questão de forma sistêmica: não apenas punindo os crimes de ódio, mas criando instrumentos de prevenção, monitoramento e apoio. A sua rejeição demonstrou que o consenso político sobre esses temas permanece frágil e que a votação secreta pode reverter maiorias aparentemente consolidadas. Em 2026, a Itália permanece um dos poucos países da Europa Ocidental sem uma lei específica na matéria — um vazio que continua a deixar sem tutela adequada as pessoas LGBTQIA+ e, em particular, as pessoas trans.