DDL Zan: qué era y por qué fue rechazado

El DDL Zan — formalmente el proyecto de ley n. 2005 de la XVIII Legislatura, titulado “Medidas de prevención y lucha contra la discriminación y la violencia por motivos fundados en el sexo, el género, la orientación sexual, la identidad de género y la discapacidad” — representa el intento más orgánico jamás realizado por el Parlamento italiano de dotar al país de una ley contra los crímenes de odio homotransfóbicos [2][10]. Aprobado por la Cámara de Diputados el 4 de noviembre de 2020 con 265 votos a favor, 193 en contra y un abstención [1], el texto fue hundido en el Senado el 27 de octubre de 2021 mediante una votación procesal secreta que impidió su discusión [3][4].

Su rechazo dejó a Italia sin una ley específica contra la discriminación y la violencia motivadas por la identidad de género y la orientación sexual — un vacío normativo que hoy, en 2026, aún no ha sido colmado.

Quién propuso el DDL Zan

El proyecto de ley toma su nombre de su ponente, Alessandro Zan, diputado del Partido Democrático elegido en Padua. Nacido el 4 de octubre de 1973, ingeniero de telecomunicaciones de formación, Zan tiene una larga historia de activismo por los derechos civiles: presidente de Arcigay Padua, organizador del Pride nacional en 2002, concejal y concejal delegado en Padua, y finalmente parlamentario desde 2013. En la XVII Legislatura había sido ponente de la ley sobre las uniones civiles (ley Cirinnà), aprobada en mayo de 2016.

El DDL Zan no era una propuesta aislada. El texto unificado nacía de la fusión de cinco propuestas de ley depositadas en la Cámara: la n. 107 (Boldrini y Speranza), la n. 569 (Zan y otros), la n. 868 (Scalfarotto y otros), la n. 2171 (Perantoni y otros) y la n. 2255 (Bartolozzi) [10]. El tema ya había sido objeto de discusión en la XVII Legislatura con el DDL Scalfarotto, nunca aprobado por el Senado.

La cronología del trámite parlamentario

En la Cámara de Diputados (2018-2020)

Las diversas propuestas de ley fueron depositadas entre 2018 y 2019. La discusión en la Asamblea de la Cámara comenzó el 3 de agosto de 2020 y concluyó el 4 de noviembre de 2020, cuando el texto unificado fue aprobado en votación secreta con 265 votos a favor, 193 en contra y una abstención [1].

Votaron a favor el PD, el Movimiento 5 Estrellas, Italia Viva y LeU. En contra la Lega, Fratelli d’Italia y la mayor parte de Forza Italia, aunque cinco diputados de Forza Italia votaron a favor en disidencia con su grupo. La oposición había depositado más de 800 enmiendas con claro intento obstruccionista [1].

En el Senado: el bloqueo en Comisión (2021)

El texto llegó al Senado con el número S. 2005 y fue asignado a la Comisión de Justicia, presidida por el senador leghista Andrea Ostellari. El presidente de la Comisión asumió también el papel de ponente del proyecto — una decisión contestada por el PD y los defensores de la ley, que veían en ella un intento de ralentizar el trámite.

Durante meses, el texto quedó bloqueado. Ostellari promovió audiencias, propuso textos alternativos y aplazó repetidamente la calendarización. El 28 de abril de 2021, la Comisión votó por mayoría (13 a favor, 11 en contra) la calendarización del DDL, pero sin fijar una fecha precisa para su llegada al pleno.

El debate del verano de 2021

Entre junio y julio de 2021, el debate político se encendió. Tres artículos se convirtieron en el centro de la controversia: el artículo 1 (definiciones, en particular el concepto de “identidad de género”), el artículo 4 (la llamada “cláusula salva-ideas” sobre la libertad de expresión) y el artículo 7 (la institución de la Jornada nacional contra la homotransfobia).

El 6 de julio de 2021 representó un momento crucial: las fuerzas políticas no lograron encontrar un compromiso sobre la revisión de estos tres artículos. Italia Viva, a través del senador Ivan Scalfarotto, propuso una mediación que preveía la reescritura de los artículos contestados, partiendo del texto del antiguo DDL Scalfarotto. El PD y el Movimiento 5 Estrellas rechazaron, sosteniendo que el texto aprobado por la Cámara no debía ser modificado. El centroderecha pidió la eliminación de la referencia a la identidad de género del artículo 1.

La votación secreta del 27 de octubre de 2021

El 27 de octubre de 2021, el DDL Zan llegó finalmente al pleno del Senado. Pero no para la discusión de los artículos: la Lega y Fratelli d’Italia presentaron una solicitud de no pase al examen de los artículos, la llamada ”tagliola” (guillotina) — una moción procesal que, si se aprueba, impide la discusión del texto y causa su muerte parlamentaria.

La votación se realizó por escrutinio secreto. El resultado: 154 votos a favor de la guillotina, 131 en contra, 2 abstenciones [3][4]. El DDL Zan murió.

El voto secreto reveló la presencia de al menos 16 francotiradores — senadores pertenecientes a partidos que oficialmente apoyaban la ley (PD, M5S, Italia Viva, LeU) pero que votaron en contra. El centroizquierda, sobre el papel, habría tenido los números para bloquear la guillotina, pero las deserciones internas invirtieron el resultado [4].

La aprobación de la guillotina fue recibida en el pleno con aplausos y júbilo desde los bancos del centroderecha — imágenes que quedan entre las más controvertidas de la legislatura.

Qué preveía el DDL Zan: los diez artículos

El texto estaba compuesto por diez artículos, divisibles en dos bloques: la parte penal-represiva (artículos 1-6) y la parte propositiva y preventiva (artículos 7-10) [2][9].

Artículo 1: las definiciones

El artículo 1 establecía las definiciones de los términos utilizados en el texto [2][9]:

• Sexo: el sexo biológico o registral
• Género: cualquier manifestación exterior de una persona que sea conforme o contraria a las expectativas sociales asociadas al sexo
• Orientación sexual: la atracción sexual o afectiva hacia personas del sexo opuesto, del mismo sexo o de ambos sexos
• Identidad de género: la identificación percibida y manifestada de sí mismo en relación con el género, incluso si no corresponde al sexo

Este artículo era el más contestado. Los críticos sostenían que la definición de “identidad de género” era demasiado amplia y jurídicamente imprecisa. Los defensores respondían que la definición estaba alineada con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional italiano y con el derecho internacional.

Artículos 2 y 3: la extensión de la tutela penal

El núcleo de la ley. Los artículos 2 y 3 modificaban los artículos 604-bis y 604-ter del código penal — las normas ya existentes que castigan la propaganda y la instigación a delinquir por motivos de discriminación racial, étnica y religiosa (introducidas por la ley Mancino de 1993 e incorporadas luego al código penal) [2][9].

El DDL Zan añadía a estas normas los motivos fundados en el sexo, el género, la orientación sexual, la identidad de género y la discapacidad. En la práctica, las mismas protecciones penales ya existentes para las discriminaciones raciales y religiosas habrían sido extendidas.

Las penas previstas:

• Reclusión de hasta un año y seis meses o multa de hasta 6.000 euros para quien propague ideas discriminatorias o instigue a cometer actos de discriminación fundados en estos motivos
• Reclusión de seis meses a cuatro años para quien instigue a cometer o cometa violencia por los mismos motivos

El artículo 3 extendía también la agravante del artículo 604-ter (aumento de la pena hasta la mitad) a los delitos cometidos con finalidad de discriminación fundada en sexo, género, orientación sexual, identidad de género o discapacidad.

Artículo 4: la cláusula salva-ideas

El artículo 4 representaba el intento de equilibrar la tutela penal con la libertad de expresión. El texto decía [2][9]:

“Quedan a salvo la libre expresión de convicciones u opiniones así como las conductas legítimas reconducibles al pluralismo de las ideas o a la libertad de las elecciones, siempre que no sean idóneas para determinar el peligro concreto de la comisión de actos discriminatorios o violentos.”

Esta cláusula, conocida como “enmienda Costa” por el nombre del diputado de Forza Italia que la había propuesto, establecía un principio claro: expresar una opinión no constituía delito. El delito se activaba solo cuando la expresión fuera idónea para provocar el peligro concreto de actos discriminatorios o violentos. Los críticos sostenían de todas formas que la formulación era insuficiente para proteger la libertad de expresión.

Artículos 5 y 6: pena accesoria y condición de la víctima

El artículo 5 modificaba el decreto ley del 26 de abril de 1993, n. 122, extendiendo las penas accesorias (como la obligación de prestar actividad no remunerada a favor de la colectividad) también a los delitos motivados por la discriminación por sexo, género, orientación sexual, identidad de género y discapacidad [9].

El artículo 6 modificaba el artículo 90-quater del código de procedimiento penal, insertando entre las condiciones de particular vulnerabilidad de la víctima también las vinculadas a la identidad de género, el sexo, el género, la orientación sexual y la discapacidad [9].

Artículo 7: la Jornada nacional

El artículo 7 instituía el 17 de mayo como Jornada nacional contra la homofobia, la lesbofobia, la bifobia y la transfobia, en coincidencia con la Jornada internacional existente. La fecha recuerda el 17 de mayo de 1990, cuando la Organización Mundial de la Salud eliminó la homosexualidad de la lista de enfermedades mentales [2].

El artículo preveía que las escuelas de todos los niveles pudieran organizar iniciativas de sensibilización en esa jornada, respetando la autonomía escolar y el plan trienal de la oferta formativa. Los críticos veían en esta disposición un riesgo de “propaganda de género” en las escuelas; los defensores respondían que se trataba de iniciativas facultativas, no obligatorias, destinadas a combatir el acoso escolar.

Artículos 8, 9 y 10: estrategia, centros y monitoreo

Los últimos tres artículos se referían a la prevención [2]:

• El artículo 8 preveía la elaboración de una estrategia nacional para la prevención y lucha contra las discriminaciones por motivos vinculados a la orientación sexual y la identidad de género, con periodicidad trienal
• El artículo 9 instituía centros contra la discriminación, distribuidos en el territorio nacional, capaces de ofrecer asistencia legal, psicológica, sanitaria y social a las víctimas
• El artículo 10 encomendaba al ISTAT la tarea de realizar, al menos cada tres años, encuestas estadísticas sobre las discriminaciones por orientación sexual e identidad de género, proporcionando al legislador datos actualizados para calibrar las políticas públicas

El debate político: las razones de los favorables y los contrarios

Las razones a favor

Los defensores del DDL Zan — PD, Movimiento 5 Estrellas, LeU y parte de Forza Italia — presentaban argumentos jurídicos y sociales:

• Italia carecía de una ley específica contra los crímenes de odio homotransfóbicos, a diferencia de la mayoría de los países de Europa occidental
• La ley Mancino (1993) protegía de las discriminaciones raciales, étnicas, nacionales y religiosas, pero no de las basadas en la orientación sexual o la identidad de género: un vacío que el DDL Zan habría colmado siguiendo la misma lógica normativa
• El DDL no creaba nuevos delitos, sino que extendía tutelas ya existentes a nuevas categorías de víctimas
• La cláusula salva-ideas del artículo 4 garantizaba expresamente la libertad de expresión

Las razones en contra

La oposición al DDL Zan — Lega, Fratelli d’Italia, la mayor parte de Forza Italia y sectores del mundo católico — se concentraba en algunos puntos:

• La definición de “identidad de género” en el artículo 1 se consideraba demasiado vaga y subjetiva, con el riesgo de crear incertidumbre en la aplicación penal
• El artículo 4 no ofrecía garantías suficientes para la libertad de expresión, en particular para quien expresaba posiciones religiosas contrarias a la homosexualidad o a la transición de género
• El artículo 7, con las iniciativas en las escuelas, era visto como una intromisión en el ámbito educativo y como un posible vehículo de lo que se definía como “ideología de género”
• El Senado proponía partir de un texto alternativo que se limitara a extender la ley Mancino sin las definiciones del artículo 1 y sin los artículos 7 y siguientes

Algunos, como Italia Viva, no se oponían al principio de la ley pero consideraban que el texto era mejorable y que el PD había cometido un error al rechazar cualquier mediación.

La intervención del Vaticano: la nota verbal de junio de 2021

El 17 de junio de 2021, un evento sin precedentes en la historia de las relaciones entre Italia y la Santa Sede marcó un giro en el debate. Paul Richard Gallagher, secretario para las Relaciones con los Estados de la Secretaría de Estado vaticana, entregó a la embajada italiana ante la Santa Sede una nota verbal — un documento diplomático oficial — en la que se afirmaba que el DDL Zan violaría el Concordato entre Italia y la Santa Sede [5][6].

La nota hacía referencia al artículo 2 del Acuerdo de revisión del Concordato de 1984, que asegura a la Iglesia católica la “libertad de organización, de ejercicio público del culto, de ejercicio del magisterio y del ministerio episcopal” (apartado 1) y garantiza “a los católicos y a sus asociaciones y organizaciones la plena libertad de reunión y de manifestación del pensamiento con la palabra, el escrito y cualquier otro medio de difusión” (apartado 3) [5].

Según la Secretaría de Estado vaticana, la criminalización de las conductas discriminatorias por motivos fundados en la identidad de género habría podido incidir negativamente en estas libertades, limitando la posibilidad para la Iglesia y los católicos de expresar sus propias posiciones doctrinales sobre temas como la homosexualidad y la transición de género [5][6].

La intervención fue sin precedentes: nunca antes la Santa Sede había invocado el Concordato para intervenir en el trámite de aprobación de una ley italiana [6].

La reacción del gobierno y de las instituciones fue inmediata. El presidente de la Cámara Roberto Fico declaró que “el Parlamento es soberano y no acepta injerencias”. El presidente del Consejo Mario Draghi, respondiendo en el Parlamento, afirmó: “Italia es un Estado laico, no es un Estado confesional. El Parlamento es libre de discutir y legislar” [14]. Al mismo tiempo, Draghi precisó que las garantías concordatarias debían ser respetadas.

El debate sobre la nota vaticana polarizó aún más el frente político. Para los defensores del DDL, la intervención confirmaba la injerencia de la Iglesia en la política italiana. Para los contrarios, la nota demostraba que el texto era problemático y debía ser modificado.

La votación en el Senado: anatomía de un fracaso

El procedimiento de la “guillotina”

La guillotina (técnicamente: voto de no pase al examen de los artículos) es un mecanismo procesal que, si se aprueba, impide la discusión artículo por artículo del proyecto de ley y causa su muerte parlamentaria. El texto no puede ser representado en la misma forma durante al menos seis meses [3].

La solicitud fue presentada por la Lega y Fratelli d’Italia. La votación se realizó por escrutinio secreto.

Los números del 27 de octubre

El resultado: 154 a favor de la guillotina, 131 en contra, 2 abstenciones [3][4].

Los grupos que apoyaban el DDL Zan disponían sobre el papel de aproximadamente 147 senadores; el centroderecha tenía aproximadamente 138. El voto secreto permitió a al menos 16 francotiradores votar en contra sin ser identificados [4]. Las acusaciones se concentraron en Italia Viva, pero también en disidentes internos del PD y del M5S. Matteo Renzi declaró que los francotiradores eran “al menos 40” y acusó al PD y a los Cinco Estrellas de “arrogancia” por haber rechazado cualquier mediación.

Las reacciones

Alessandro Zan habló de “un pacto de civilización traicionado por quienes siguieron las sirenas soberanistas” [4]. Ivan Scalfarotto, de Italia Viva, replicó que el PD había hundido su propia ley rechazando cualquier compromiso. El secretario del PD Enrico Letta definió la jornada como “una página negra para el Parlamento”. Matteo Salvini (Lega) y Giorgia Meloni (FdI) hablaron de “victoria del sentido común”.

Qué queda sin el DDL Zan: el vacío normativo

La ley Mancino y sus límites

En Italia, la protección penal contra los crímenes de odio está confiada a la ley Mancino (ley del 25 de junio de 1993, n. 205), que sanciona la incitación al odio, a la violencia y a la discriminación por motivos raciales, étnicos, nacionales y religiosos. La ley prevé una agravante especial (aumento de la pena hasta la mitad) para los delitos cometidos con finalidad de discriminación por estos mismos motivos.

El punto crucial es que la ley Mancino no incluye entre los motivos protegidos la orientación sexual, la identidad de género, el sexo o la discapacidad. Esto significa que una agresión motivada por el prejuicio racial se beneficia de una tutela penal reforzada, mientras que una agresión motivada por el odio homotransfóbico no.

Las víctimas de crímenes de odio homotransfóbicos pueden recurrir a las normas penales ordinarias (lesiones, amenazas, violencia privada), pero sin el reconocimiento de la motivación discriminatoria como agravante específica. No existen tampoco una jornada nacional oficial, una estrategia de lucha o centros antidiscriminación dedicados financiados por el Estado — todos elementos que el DDL Zan habría introducido [2].

Italia y Europa: una comparación

La falta de una ley contra la homotransfobia coloca a Italia en una posición anómala en el contexto europeo. La mayoría de los países de Europa occidental ha adoptado normativas específicas desde hace años [7][8][13].

Países con leyes específicas

• Francia: desde 2003, el código penal francés considera la homofobia una agravante. La incitación al odio motivada por la orientación sexual se castiga con un año de reclusión y 45.000 euros de multa [7]
• España: desde 1995, los crímenes de odio por orientación sexual e identidad de género están castigados por el código penal. El motivo homofóbico o transfóbico es una agravante genérica aplicable a cualquier delito [7]
• Suecia: la discriminación por orientación sexual está castigada desde 1987; en 2009 la tutela se extendió a la identidad de género. La incitación al odio basada en la orientación sexual es un delito constitucional desde 2002 [7]
• Bélgica: el código penal castiga la incitación al odio y a la discriminación por orientación sexual e identidad de género [7][8]
• Irlanda, Portugal, Dinamarca, Países Bajos, Croacia: todos disponen de normas penales que incluyen la orientación sexual y, en la mayoría de los casos, la identidad de género entre los motivos protegidos [7][13]

El enfoque alemán

Alemania representa un caso intermedio: no menciona explícitamente la orientación sexual o la identidad de género en las normas sobre crímenes de odio, pero el artículo 130 del código penal alemán castiga a quien “incita al odio o a la violencia contra elementos de la población” — una formulación suficientemente amplia para ser aplicada también a los casos de homotransfobia [7].

Los números europeos

En once Estados miembros de la Unión Europea, las normas sobre crímenes de odio cubren explícitamente tanto la orientación sexual como la identidad de género. En doce Estados miembros, se considera delito incitar al odio, a la violencia o a la discriminación en base a la orientación sexual [7][8]. Italia está entre los pocos países de Europa occidental sin ninguna normativa específica en la materia.

Qué sucedió después del rechazo

El intento de 2022

El 4 de mayo de 2022, el secretario del PD Enrico Letta, junto al propio Zan y a las senadoras Malpezzi y Monica Cirinnà, depositó nuevamente el texto del DDL Zan en el Senado, en el mismo formato aprobado por la Cámara en 2020. La propuesta nunca fue examinada y caducó con el fin anticipado de la XVIII Legislatura en septiembre de 2022, causado por la caída del gobierno Draghi [11].

La nueva versión sin los artículos contestados

En la XIX Legislatura, Alessandro Zan depositó en la Cámara una nueva propuesta de ley que reproducía el contenido del DDL original, pero con dos diferencias sustanciales: se eliminaban el artículo 1 (las definiciones, incluida la de identidad de género) y el artículo 4 (la cláusula salva-ideas) [11]. La intención era superar los dos puntos que habían alimentado las objeciones del centroderecha y del Vaticano, manteniendo la extensión de las tutelas penales.

Sin embargo, con una mayoría parlamentaria de centroderecha (Fratelli d’Italia, Lega, Forza Italia) y un gobierno liderado por Giorgia Meloni, la propuesta no tenía ninguna posibilidad de ser discutida. A marzo de 2026, no está calendarizada en ninguna comisión.

Las leyes regionales: un mosaico fragmentado

En ausencia de una norma nacional, algunas regiones han introducido leyes locales contra la homotransfobia: Liguria (2009), Marche (2010), Sicilia (2015), Piemonte (2016), Umbria (2017), Emilia-Romaña (2019), Campania (2020) y Puglia (2024) [12]. La ley regional de Puglia, aprobada el 9 de julio de 2024, es la primera en incluir explícitamente la tutela contra la homolesbitransfobia y el capacitismo.

Estas leyes regionales, sin embargo, presentan límites estructurales: no prevén sanciones penales (materia reservada al Estado), no se aplican en todo el territorio nacional y, como han señalado diversos análisis, frecuentemente son “banderas” sin instrumentos concretos de aplicación [12]. El resultado es una protección de geometría variable, que depende de la región en la que se vive.

Alessandro Zan en el Parlamento Europeo

En 2024, Alessandro Zan fue elegido al Parlamento Europeo en las filas del PD y nombrado vicepresidente de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE). Su actividad se traslada de la escena nacional a la europea, donde las cuestiones de discriminación y crímenes de odio basados en la orientación sexual y la identidad de género se abordan a nivel comunitario.

El DDL Zan en el contexto de los derechos trans en Italia

El rechazo del DDL Zan no es un episodio aislado, sino que se inserta en un cuadro más amplio de derechos aún faltantes para las personas trans en Italia. La ausencia de una ley contra la homotransfobia se suma a la falta de autodeterminación de género, a las dificultades en el acceso a la sanidad de afirmación de género, y a la reciente introducción del DDL Disforia que corre el riesgo de limitar aún más el acceso a la atención para los menores trans.

El DDL Zan tenía el mérito de abordar la cuestión de manera sistémica: no solo castigando los crímenes de odio, sino creando instrumentos de prevención, monitoreo y apoyo. Su rechazo demostró que el consenso político sobre estos temas sigue siendo frágil y que el voto secreto puede invertir mayorías aparentemente consolidadas. En 2026, Italia sigue siendo uno de los pocos países de Europa occidental sin una ley específica en la materia — un vacío que continúa dejando sin tutela adecuada a las personas LGBTQIA+ y, en particular, a las personas trans.